大型历史文化纪录片·鉴史问廉·第七集
制度之重
内容简介
廉政制度建设是政治制度的基础工程，对反腐惩贪起着重要的保障作用。在中国几千年的历史中，如何遏制腐败和滥用权力，历朝历代在制度建设上作出了大量有效的尝试和努力。纵观历代王朝，在选任以廉、考核以廉、依法监察(官吏选举任用、官吏考核管理、官吏监察监督)三方面都出现过科学规范的廉政立法，一些行之有效的廉政法令制度，对于今天仍然有借鉴意义。
廉政制度建设在一定程度上影响和改善了古代政治道德环境，造就了一大批为官公正廉洁、为人刚直不阿的清官廉吏，他们廉洁清正、奉法循理、刚直无私、勤政爱民的政治品质与操守作风，不但深受后世为政者的推崇和民众的爱戴，而且在一定程度上也成了中华民族优秀传统文化的一个重要组成部分。《制度之重》通过挖掘古人在廉政制度上的探索和努力，将这些历史的镜鉴展示给观众。
解说词
(字幕)：八集文化纪录片——鉴史问廉
解说词：1975年11月，在湖北省云梦县进行的一项考古发掘，引起了全国的关注。在一座秦代墓葬中，人们发现了1000多片竹简。这些竹简的主要内容，是两千多年前秦帝国的律令条文，它们对官吏的职责、考核与处罚作了明确的规定。云梦县出土的这些秦简直观地向人们展示着这样一个历史事实，那就是在两千多年前，国家就开始运用律令和制度，对官员进行监督和管理。
在中国漫长的历史中，以监察制度、官吏选拔制度和回避制度为主的制度设计，构成了防止和遏制腐败的制度保障。这些凝聚着古人政治智慧的制度设计，直到今天还在启示着我们。
第七集 制度之重
解说词：吴艳军是湖北省云梦县人民法院立案庭的庭长。一直以来，吴艳军将“人生的最大失败是失去自我”作为自己的座右铭。如今，吴艳军的座右铭和全院其他法官的座右铭一起，被醒目地立在法官们开庭时必经的走廊里，这些独特的座右铭采用的是秦代竹简的样式。
在云梦县法院还有一个专门的博物馆，这个小小的博物馆里，秦简也是其中最重要的馆藏物品。在云梦县，秦简是这里最为瞩目的文化名片。云梦县博物馆收藏的睡虎地秦简，是迄今为止出土的最珍贵的秦代文献资料。通过这些文献资料，人们发现秦朝的地方官吏要负责管理一方的农业、市场交易、徭役、手工业、治安，甚至还要负责兵器生产和工程营造，不论是没有完成职责，还是借职务之便从中牟取私利，都会受到严厉的处罚。
今天，我们透过这些秦简上的律令条文，可以看到秦始皇是如何管理这个中国历史上规模空前的大一统帝国，以及帝国庞大的官吏群体。
中国社会科学院学部委员刘庆柱：“治国先治吏，因为吏是什么呢?吏是管理国家的人，首先把官，有一种法律把官管好，就治国先治吏。我觉得这批云梦秦简里头非常重要的一部分就是，它能够对官吏的考核，在秦律里头已经体现出来了。”
解说词：为了更有效地监督管理各级官吏，惩治贪腐等渎职行为，秦始皇设立了从中央到地方的监察机构。中央有御史大夫监察百官，御史大夫再派出监御史常驻地方，监察郡县一级的官员。这是中国古代监察制度的开始。
中国社会科学院研究员卜宪群：“我国的监察制度主要是官僚制度形成以后，大致的时间是在战国时期，但是秦统一以后这个制度被推广到全国，那么根据文献的记载，秦代中央是三公，丞相、太尉、御史大夫，那么这个御史大夫主要的职责就是监察的这个职能。那么在秦代，地方一级设有郡戒，郡戒的职能主要就是监察。”
解说词：从秦始皇时期开始的监察制度，一直延续到了中国封建社会的结束。
公元前140年，发生了一件影响中国两千多年历史的大事。这一年10月，刚刚当上皇帝的汉武帝刘彻，在皇宫向一批学者询问治理国家的大计。根据皇帝的询问，学者们将自己的回答写成文章呈交上去。在这些文人当中，一位叫董仲舒的学者独特的见解引起了汉武帝的极大兴趣。董仲舒给皇帝的治国大计就是实行大一统思想，“罢黜百家，表彰六经”，它使儒学成为以后两千多年间中国社会的主流思想。这是中国历史上的一件大事。那么，作为民间学者的董仲舒是如何进入皇帝的视野的?
中国人民大学教授牛润珍：“董仲舒能够进入皇帝的视野，这和汉代的察举制度有关，察举的科目有方正贤良，还有敢言直谏之士，被举荐之后，他要经过皇帝的策问、考核，然后才能做官。”
解说词：被地方官举荐的董仲舒在给皇帝的文章中说，现在吏治不贤明，这是选才不当造成的。他的建议是，根据才能和品德来选拔官员。这就是后来汉代察举制度中最重要的孝廉科，地方官每年要为国家举荐贤才，品德优秀、孝敬父母、学识过人、富有才干的人都可以被举荐。那么，汉武帝建立的这套官吏选拔制度，对这个帝国到底意味着什么呢?以推荐为主的察举制度，能够避免腐败的侵蚀而为国选出可用之才吗?
公元前36年，西汉军队在西域的郅支城与匈奴展开了一场决战。两天之内，匈奴全军覆没，西汉帝国与匈奴的最后一次战争落下了帷幕。立下这个不世奇功的，是历史上赫赫有名的武将陈汤。陈汤原先只是一个出身普通人家的平民。年轻时，陈汤曾在长安流浪，他的才能被富平侯张勃发现。于是，张勃便向朝廷推荐了陈汤。不料，在等待分配期间，陈汤的父亲去世，而陈汤的命运也因此被改变。原来，得知父亲死讯的陈汤没有回家奔丧。负责首都监察工作的司隶校尉因此检举陈汤缺乏起码的孝道，不符合举荐当官的标准。于是，陈汤被拘捕下狱，举荐人张勃也因为举荐不当受到了处罚。几年之后，陈汤又一次被人举荐。这一次他担任了西域都护府副校尉，奉命出使西域。他的才能终于在遥远的边疆得到发挥，为西汉和匈奴之间的战争划下了一个漂亮的句号。陈汤的人生沉浮让人们对察举制度有了一个直观的认识。西汉王朝通过严格的考核和检举，极大地压缩了选拔官员过程中舞弊和腐败的空间。
河南省内乡县，这里拥有上千年有文字可考的历史。在这里，不同朝代的县志被精心地保存到了现在。这些县志记载了上至公元前6年下至清朝末年，在内乡任职而且有名可察的180多名官员，人们发现，这其中没有一个是河南人。这是为什么呢?
早在汉武帝时期，官员异地为官的籍贯回避制度已经在全国范围内实施。此后，本地人不能在本地做官成为历朝历代一以贯之的制度。到了宋代，回避制度被细化为籍贯回避、亲属回避、职务回避以及科举回避。作为一种有效的反腐制度，回避制度在中国古代得到了严格的执行。
中国社会科学院研究员卜宪群：“所谓回避制度，从我国历史上来说，我认为有三种回避。一种是避籍，就是回避籍贯，籍贯回避。第二种是避亲，就是亲属的回避。第三种是避近，就是相近的关系的一种回避制度。这三种制度在我国封建社会的各个时期都有存在。”
解说词：公元前106年，汉武帝发布了一道诏令，将全国分为13个州，并向每个州委派一名刺史。此时在西汉帝国，地方已经有郡县两级行政单位，皇帝在全国设州并委派刺史的目的，是监督地方官吏和豪强。自此，刺史制度成为国家的主要监察制度。那么，为什么汉武帝要设立这么一套全新的针对各级官吏的监督机制呢?
中国社会科学院研究员卜宪群：“到汉武帝时期，随着大一统局面的形成，吏治腐败的问题就比较突出了。那么，吏治腐败表现在很多方面，比如说各级官僚勾结豪强势力，导致了各级地方官，出现了一种不执行中央的政策和命令，鱼肉地方百姓，各种独立于国家法律秩序之外的这种社会势力横行。那么，在这样一种情况下，汉武帝就下决心，设立了以刺史为标志的，这样一种巡视监察制度。”
中国唐史研究会原会长、清华大学历史系教授张国刚：“中央对地方的监察，你看在秦始皇那个时候，他没有这套东西。他就到全国，到各地去巡查、他老自己到各地去，天子巡狩，说巡狩并不是真打猎，他到各地，他就要去看，这儿怎么样?那儿怎么样?就是保持中央集权的。你看秦始皇活活累死了。你看到汉武帝之前，郡国并行，汉帝国管的地方还相对比较小，郡，好多诸侯国，也不要你去直接管，尽管相这些东西也是中央派的。所以汉武帝时期觉得，它又含的这些郡县了，他就设13部州刺史，要到各地去监察。”
解说词：汉武帝建立的刺史制度不仅要发挥监察地方官员的职能，还是中国古代巡视制度的开端。刺史长期流动到各地去巡查，监察地方官员是否廉洁称职，不在一个地方长期驻扎。从汉武帝开始，巡视制度被历朝历代继承了下来。巡视工作主要由监察机构和监察官员负责，成为古代监察制度的重要组成部分。
在明朝，中央政府专门委派监察御史分别巡视各省，考核吏治。这种专门负责巡视地方的御史被称为巡按御史。在民间，巡按御史被百姓们视为清廉而权力极大的官员。在民间传统戏曲和小说中，巡按御史有了一个响亮的名字——“八府巡按”。这种文化现象，折射出了百姓们对巡视制度和监察御史惩治贪腐的期望。
中国社会科学院研究员卜宪群：“巡视制度在汉代形成以后，在历代的监察制度当中都有巡视这一方面的内容。比如说像西晋时期、曹魏时期、唐代都有，一直可以说是到明清时期。巡视制度在我国历史上历朝历代基本都是作为肃清吏治、澄清社会风气的一项比较有效的制度。”
解说词：公元581年，北周皇帝禅位给丞相杨坚，他将这个新朝命名为“隋”。8年之后，隋统一了分裂400年之久的中国。后来的历史证明，这是一个开创性的朝代。
公元587年，隋文帝下令，全国各州每年推举三个有才学的读书人参加考试，应考“秀才”，这被认为是后世科举制度的雏形。几年之后，隋炀帝杨广下诏设立进士科开科取士，中国延续1000多年的科举制度正式诞生。
位于南京秦淮河畔的江南贡院，是中国古代最大的科举考场。这个今天人们休闲观光的旅游景点，曾经承载了无数文人学子一生的梦想。2014年中秋节，江南贡院上演了一出别开声面的“状元游街”。与人们想像中不同的是，游街的主角是位女状元，在她的身后是陪同游街的各级官员。这场演出艺术化地再现了公元1853年中国唯一的一位女状元傅善祥被点中状元后游街的情形，吸引了众多游人驻足观看。
科举考试这种公平的制度设计，为绝大多数中国人提供了上升的途径，这是中国古代最为公平的官吏选拔制度。从此之后，“朝为田舍郎，暮登天子堂”的故事在中国大地一再上演，“将相本无种，男儿当自强”成为人们教育子女的金科玉律。
中国社会科学院研究员卜宪群：“怎么样能够从用人制度上保持政治的廉洁性、公平性，始终是历史上我们的祖先他们所要考虑的问题。所以说科举制度的出现，是在历史上的察举制、九品中正制这样一个基础之上产生的又一个非常重要的用人制度。”
解说词：作为一种官吏选拔制度，科举制度促进了古代社会稳定和发展，也为防止官员选拔中的贪污腐败提供了制度保证。
南京师范大学教授郦 波：“它保证了，每一个有理想的个体，都能进入达者兼济天下的社会行动层面，执行层面，有这样的一个平台给他。所以你看中国古代的士大夫精神，这一点和西方很不一样，西方的一般文学家就是文学家，政治家就是政治家，界限分明对吧。中国的你看古代的文学家，大多数都是政治家。我们讲中国文学史全是什么王安石啊欧阳修，苏东坡，这些人都是政治家，是不是?这就叫文人政治。文人政治其实是人类文明史中一个非常重要的文明基础，而科举是为文人政治提供一个重要的渠道保证，这是中国对人类文明，华夏文明对人类文明的一个巨大贡献。”
解说词：摆在隋文帝杨坚面前的，不仅仅是官员选拔制度的革新，而是包括监察制度在内的整个国家行政制度的重建。这位隋朝的开国皇帝在中央设立了最高监察机构御史台。御史台不仅要负责监察各级官吏的违法行为，而且还可以与刑部、大理寺联合办案。中国古代监察制度的演进，到了隋朝终于形成了一套完整而严密的体系。
湖南大学教授贾玉英：“隋朝中央监察制度里面重要的发展，第一是御史脱离了晋中，御史台成立了专职监察，不再管宫中事情了，脱离了宫禁，成为专职的监察机构。这个变化对中国古代中央监察制度有非常大的影响。因为唐朝、宋朝、元、明、清基本上承袭了这个制度。隋朝中央监察制度的第二个变化是门下省成为审议机构，用今天的话来讲就是门下省成为监督决策的封驳机构。所谓封驳就是监督朝廷决策的机构。在隋朝之前没有专门的封驳机构。在汉代的时候虽然有封驳的事例，就是这样的例子，丞相可以封驳这个诏书，但是没有专门的封驳机构，隋朝以门下省作为专门的封驳机构。自此以后，中国古代一直到明朝之前，这个封驳制度基本上是存在下来的。可以说隋朝是一个重要的发展阶段。”
解说词：隋朝创立的包括监察制度在内的整套国家管理体制，许多都被后来的唐朝继承。源于秦汉时期的谏官制度，在后来的岁月中经过多次变革，到唐代进入成熟时期。谏官和御史可以较前朝相对自由地行使职权，表现优异的监察官员还可以升迁为宰相等高级官员，在当时的政治生活中起着重要的作用。正是凭借着这样的制度，监察官才能有效地监督百官。也正是这样的监察制度，才使魏征、宋璟等许多能臣脱颖而出，成为彪炳史册的一代名臣。
中国唐史研究会原会长、清华大学历史系教授张国刚：“我觉得这一种政治设计是很了不得。因为中国的政治制度至少从春秋战国以来，它就是一个中央集权的制度，它有一个特点就是决策集中，最后拍板，只有一个人。但是君王个人的知识有限，而君王是世袭的，他未必贤、他未必能。但是大臣是选拔的，这样世袭代表政治的秩序，选贤与能代表操作的能力。所以这样既能保持政治的稳定，又能保证国事处理的有效。”
解说词：到了宋代，皇帝开始亲自选任中央监察官，这不仅体现了皇帝对监察机构和监察官员的重视，更使得监察机关摆脱了宰相的干预，能够相对独立地行使监察权。在宋代，监察体制相对完备严密，监察官的素质要高于前代。宋代的许多名臣学士，都有过担任监察官员的经历。
北京大学副教授赵冬梅：“宋朝的言官非常有力量，他们通常都是科举出身，读过很多的书，关键都是一些能坚持原则的，像包拯就做过，司马光也做过，还有范仲淹，欧阳修，他们确确实实起到了在内部发现问题，提出问题，并且促进解决这样一种自我修正的作用，也就说他当时的政治体制当中存在着一个自我修正的，自我修复的机制，这个机制其实我们放长远看就可以保证让他这个王朝、这个国家不至于烂掉。”
解说词：在宋朝，像包拯这样闻名于世的监察官员并不在少数。负责监察的官员甚至可以根据传闻来举报有贪腐嫌疑的大臣，这在当时叫“风闻奏事”。有宋一代，监察官的职权得到了皇帝的尊重，留下了许多被载入史册的佳话。
到了元朝，谏院被取消，谏官上书言事的职能划归到了御史台。隋文帝杨坚设立的中央监察机构御史台，在明朝的时候，改称都察院，全国13个省级行政区设立了13道监察御史，中央6部也设有6科，一起承担起了监察百官的职责。清雍正元年，6科被并入都察院，国家的监察机构达到了空前的统一。
几千年来，监察制度一直被历朝历代视为治国治吏的法宝，是国家治理腐败有力工具。有所作为的皇帝都努力使监察机构独立行使纠察弹劾职权，让监察官更加有效地行使监察百官的职权。
中国社会科学院研究员卜宪群：“我国的封建社会延续了2300多年，虽然一家一姓的王朝更迭比较频繁，但是作为一个整体的制度能够延续2000多年，这个说明我们封建社会的这些政治家在早期的政治制度设计的时候是有比较完备的地方。一个是制度设计，政治制度的设计，就是说让监察和行政分离，是保证了监察的相对独立性。那么在法律制度方面，历朝历代，特别是一些延续时间比较长的王朝，比如像汉、唐、明、清这样一些延续了几百年的王朝，都非常重视这个制度建设。”
解说词：1628年，刚刚即位的崇祯皇帝，有一天收到了监察官户科给事中韩一良的上疏。崇祯读后立刻召见群臣，让韩一良当众念他写的上疏。那么，韩一良到底写了什么，让崇祯据皇帝如此重视呢?韩一良的这篇《劝廉惩贪疏》给崇祯算了一笔细账。一个总督巡抚的职位，要五、六千两银子;一个道台知府的美缺，要二、三千两银子;而下面州县衙门的大小官位，也都各有定价。在当时，几乎每个官位都是明码标价。在这篇奏疏中，韩一良还以自己两个月内推掉500两银子的官场交际费为例，说明腐败已经到了触目惊心的地步。但是，当崇祯要韩一良检举行贿者的时候，这位监察官宁可冒着被皇帝惩处的风险，也不肯说出行贿者的名字。为什么这位监察官会做出在今天的人们看来如此反常的选择呢?
南京师范大学教授郦 波：“韩一良在那个官僚阶层里面，他做了一个离经叛道的事，把那个潜规则都暴露出来的。但是他又没有勇气做到底，真正让他检举揭发的时候，真正让他做反贪急先锋的时候，他又没那个勇气。所以最后被罢职被免官，所以虎头蛇尾，但是事实上我研究明代文化，我觉得到晚明的时候，到崇祯年间，那个腐败已经经过万历朝，然后经过我们知道后来魏忠贤，已经大厦将倾。”
解说词：韩一良的故事，直观地反映了明朝末期贪腐现象普遍和严重的程度。监察制度是遏制腐败蔓延的防火墙，监察制度的失灵，意味着明帝国官员队伍的腐败已经无法遏止，帝国的死亡已经无法避免。韩一良在上疏中还说，现在很多官员都是靠钱弄到官位的，地方官薪水微薄，他们要孝敬上司、晋级考核、上京朝觐的费用也要几千两银子。这怎么能让官员们廉洁呢?明朝官员们薪水微薄，这成为许多官员贪腐的借口。这种情况，在清王朝的时候并没有改变。
公元1724年7月的一个深夜，在圆明园里忙了一天的雍正皇帝还没有休息，一封白天收到的奏折使他难以入睡。这封由山西布政使高成龄交上来的奏折向皇帝提出了一个建议，那就是把山西全省的耗羡全部上交归公，同时发给官吏养廉银。高成龄在奏折里提到的“耗羡”，是从明朝开始实行的一种附加税，是地方官府在征税的时候额外收取的部分，和必须上缴国库的正税不同，耗羡不需要上缴，留给地方官作办公费用。为什么高成龄的奏折会引起皇帝的注意呢?
南京师范大学教授郦 波：“这个火耗，包括粮耗，就是明末以来的，公开的贪污，公开化的贪污，收缴一条鞭法之后，不是交银两吗，那么银两拿到炉子里重新熔炼的时候肯定有消耗部分，那么你提前就要把这个消耗部分交上来，你多收的税收部分官员就把它贪污了。粮耗，淋尖踢斛，你交的粮食，那个收税官员上来要猛踢一脚,踢出来的米作为损耗，中饱私囊了。”
解说词：让雍正皇帝和地方大员们为之苦恼的这种“耗羡”，实际上构成了官员们生存潜规则的基础。州县的官员们打着征收“耗羡”的幌子，在朝廷的正税之外任意征收，然后和上级瓜分这些民脂民膏。在当时，地方官送给上级的钱叫“陋规”。上下勾结的后果是地方吏治败坏，几乎无官不贪，各地财政都出现了巨额亏空。中央财政也出现了危机。这一年年初，户部只有存银800多万两。
康熙时期的一位监察御史曾经向皇帝报告说，每年民间缴纳1两银子的皇粮国税，那些贪婪的官吏就会加收3两、4两甚至10两的耗羡，这种无穷无尽的杂派使百姓们苦不堪言。高成龄的奏折，使皇帝看到了解决问题的希望。这一年，雍正皇帝决定，在全国推行一项重大改革，那就是“耗羡归公”。自此，“耗羡”由附加税改成了法定正税，各地的征收额度均有明文规定，地方官吏在收税时任意摊派的行为从此得到了遏制。
据史书记载，雍正皇帝设计的“耗羡”归公等制度推行之后，官吏之间的各种馈送和陋规多被禁止，其他贪赃侵蚀行为也有所收敛。短短几年，澄清吏治就初见成效，贪污侵盗公款的大案有了显著的减少，官吏队伍的面貌大为改观。“耗羡”归公等改革举措在全国的推行，很快改变了中央财政极其困难的处境。雍正末年，户部存银由雍正皇帝即位初期的800万两猛增到6000多万两。“国家财用充足”的良好前景，为乾隆盛世打下了坚实的经济基础。
1733年，雍正皇帝颁布圣旨宣布，由于河南已经补足历年积欠的皇粮国税，全省财政结余70多万两白银，今年河南本年地丁钱粮镯免40万两。河南全省的百姓就这样分享到了改革的成果。在当时，很多地方都因为推行“耗羡”归公，百姓们的赋税负担大大减轻。
在中国几千年的历史中，如何遏制腐败和滥用权力，历朝历代在包括监察制度在内的制度建设上作出了大量有效的尝试和努力。
历史赋予了不同时代的人们各自的使命，任何人都难以超越他所处的时代。历史会公正地记录每一代人的探索和努力，把它们作为历史的镜鉴留给后来者。
面对历史的是非成败，今天的人们当本着择其善者而从之、其不善者而去之的科学态度，牢记历史经验、牢记历史教训、牢记历史警示，让历史的智慧照亮我们前行的道路。