据《京华时报》报道，安徽省铜陵市已经全面撤销街道办，成为全国第一个没有“街道办”的地级市。
在街道办事处撤销后，许多人担心与居民生活有关的办证事务是否更难了？安徽铜陵市的应对方法是适当和理性的。政府将街道原来管辖的社会管理、服务事务等下放给社区，居民办证可能会更方便；而经济发展、城管执法等职能收归区级政府职能部门，这样有利于协调和统筹。
城市基层政权的改革是民政部门的重要工作之一。今年安徽铜官山区被民政部列为“全国社区管理和服务创新实验区”。“铜陵模式”也响遍全国。在“铜陵模式”成功的基础上，街道办事处的改革将在安徽省全面推开。
各国经验表明，经济发展至一定水平，社会矛盾可能加剧。特别是贫富差距加大的情况下尤为如此。许多研究都表明，不论经济发展水平还是贫富差距程度，中国已进入一个矛盾高发时期。决策层也了解到社会管理的需求。今年5月份，中共中央政治局专门讨论社会管理工作。会议要求通过协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾和深入细致的群众工作以实现稳定的社会环境。在这种大背景下，主管基层政权建设的民政部很有动力在街道办事处改革方面做出新的举措。
事实上，许多人认为撤销乡镇政府应该走在街道办事处之前。与乡镇政府相比，街道办事处从来没有被指为“掠夺”之手。在上世纪九十年代，乡镇政府在公共服务不足的情况下反而对农民收入征收很高的费用，因此导致官民矛盾相当突出。在这种背景下，湖北省的乡镇负责人向总理上书。此后，关于撤销乡镇政府的呼声一直存在，街道办事处却很少有类似的指责。
不过，这也并不是说街道办事处的运作没有可指责之处。街道办事处最大的问题就是工作负荷过重，而实际对百姓有益的产出却相对较小。基层政府素来有一句话，“上有千条线，下有一根针”。一般街道办事处承担的职能高达一百余项。从党群工作、内部行政管理再到居民的生老病死，都有街道办事处的份。因此，许多街道办事处工作人员一身多职，既有接待上级的任务，又要面对民众的诉求。更严重的是，街道办事处的法律授权是相当模糊的。1954年的《城市街道办事处组织条例》规定，街道办事处一方面要办理上级政府的事项，同时要指导居民委员会，还要接受民众的意见。这种很笼统的说法一方面助长上级政府向街道办事处摊派任务的可能；另一方面也助长了街道办事处本身的内部管理不善。2009年上述条例被废除。因此法律授权问题更加突出。
在这种情况下，最省事的办法就是撤销街道办事处。从法理上说，没有法律的授权，相应政府机构就不应该存在。不过，笔者对撤销街道办事处的好处持保守态度，理由如下。
一是撤销街道办事处不一定会提高政府服务效率、减少财政负担。从铜陵的改革来看，原来政府工作人员还在政府的花名册上，只不过办公室从街道办事处转到社会服务组织。此举引发一个新问题。本来社会服务组织的管理者应是由服务对象选出来，这样才有自治之说。现在自下而下的“派遣”干部显然不是民选的，因此所谓的自治很难成立。而在财政负担一点也没有减少的情况，撤销反而强化了最基层组织向上负责（而不是向民众负责）的倾向。
二是撤销办事处不等于加强基层治理。近年来，加强基层治理成为许多国家行政改革的重点，中国显然也有类似的举动。不过，加强基层治理重要的办法就是减低上级政府的影响力，也就是要约束省、市、区政府对基层政府及社会管理组织的干预力度。但是，“下变上不变”的情况并没有随着撤销街道办事处而消失。既然上级的任务有可能越来越多，上级对下级的财政约束力越来越强，没有人能保证瘦身不会反弹。一些基层改革者发现，撤销一些基层组织（如街道办事处）等引发的后遗症相当大。
城市治理的改革已有年头，正如一些基层行政管理人员所言，改革的收益可能会出现边际递减，甚至一些改革反而生出新问题。因此需要有自上而下的通盘改革思路，这就是“顶层设计”的重要性。
（作者系香港城市大学高级副研究员）
