第二节环境保护法的基本制度
一、环境规划制度
环境规划是指为使环境与社会、经济协调发展，国家把“社会一经济一环境”作为一个复合生态系统，依据社会经济规律、生态规律和地学原理，对其发展变化趋势进行研究而对人类自身活动所做的时间和空间的合理安排。在环境保护中，规划有着重要作用，是在环境保护中贯彻预防原则，防止污染从而改变被动治理的根本措
施。对其规范化、法律化的形成也是一项综合性的先进的环境管理制度——环境规划制度。 环境保护法第12条规定：县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。
(一)环境规划的分类和内容
首先，按规划的时间期限分为短期规划、中期规划和长期规划。通常短期规划以5年为限，中期规划以15年为限，长期规划以20年、30年、50年为限。
其次，按规划的法定效力分为强制性规划和指导性规划。
最后，按规划的性质可以分为污染控制规划、国民经济整体规划和国土利用规划三大类，每一类还可以按范围、行业或专业再细划成子项规划。其中，污染控制规划是针对污染引起的环境问题编制的，主要是对工农业生产、交通运输、城市生活等人类活动对环境造成的污染而规定的防治目标和措施。国民经济整体规划是在国民经济发展规划中相应地安排环境规划。这种环境规划是遵照有计划、按比例的原则，纳入到国民经济和社会发展规划之中，随着国民经济计划的实现达到保护和改善环境的目的。国土利用规划是指国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展需要，通过制定土地利用的全面规划，对城镇设置、工农业布局、交通设施进行总体安排，以保证国家的经济发展，防止环境污染和生态破坏。
(二)环境规划的编制程序
1.对象调查。这是制定规划的第一步，要通过周密细致的调查，摸清规划对象本身现状及与外界事物的联系。
2.历史比较及有关环境问题的分类排队。其目的在于总结各方面的经验教训，从中发现规律，用以指导规划的制定。
3.目标导向预测。主要是预测环境的发展趋势和防治的可能成就。
4.拟制方案。根据规模目标预测结果和现实条件，拟订实现目标的不同备选方案，并确定主要污染物的目标削减量。
5.系统分析，择优决策。根据经济、社会和环境协调发展的原则，进行近期与远期的全面考虑，兼顾全局和局部利益，择优选择方案，以保证经济、社会发展和环境保护的全面开展。
二、清洁生产制度
清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。清洁生产制度则是对上述各环节、内容和措施的法定化、正规化和制度化。
(一)清洁生产的适用对象
在中华人民共和国领域内，从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门。
(二)清洁生产的推行
清洁生产的推行以政府为主，主要采取行政指导的方式。主要包括：
1.清洁生产规划制度。其目的是明确清洁生产的目标、政策、措施、方法等具体要求和内容，使清洁生产有计划、有步骤地进行。
2.清洁生产信息制度。建立清洁生产信息交换中心和信息传播网，示范和推广清洁生产技术，打破清洁生产信息的地区、行业封锁，保证清洁生产信息渠道的畅通。
3.清洁生产技术创新、交流制度。包括制定清洁生产名录，审定、发布清洁生产的技术、工艺，限期采用清洁生产技术，制定清洁生产的教育培训计划，精心组织对有关清洁生产人员的培训等内容。
4.清洁产品的环境标志制度。制定有关清洁生产产品的标准及质量检验方法，对清洁产品进行环境标志认证。
5.严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品的限期淘汰制度。国务院经济贸易行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定并发布限期淘汰的生产技术、工艺、设备以及产品的名录。
(三)清洁生产的实施
清洁生产的实施以企业为主，主要是通过对企业设置其在清洁生产方面的权利和义务来进行。企业既有依法采取清洁生产措施、提交清洁生产的有关报告、资料的义务，也有依法从政府获得清洁生产信息、资料和资金、技术援助的权利。主要包括两项制度：
1.清洁生产审计制度。清洁生产审计是企业对生产全过程中每个单元操作的生产和排污情况进行定量审查，找出高消耗和排污的原因，然后提出对策，制定和实施预防方案。它是企业识别清洁生产机会的有效工具，是企业实行清洁生产的起点和核心。
2.体系认证的制度。体系认证的制度是企业向国家认证认可监督管理部门授权的认证机构提出认证申请，通过环境管理体系认证，提高清洁生产水平。
(四)清洁生产的经济刺激
对从事清洁生产研究、示范和培训，实施国家清洁生产重点技术改造项目列入国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金的扶持范围;对利用废物生产产品和从废物中回收原料的，减征或者免征增值税。
三、环境影响评价制度
环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。
(一)环境影响评价的适用范围
1.规划的环境影响评价。
(1)总体规划。国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。
(2)专项规划。国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项·规划，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。
2.建设项目的环境影响评价。国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表(统称环境影响评价文件)：(1)可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价;(2)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价;(3)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。
(二)环境影响报告书的内容
1.专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估;预防或者减轻不良环境影响的对策和措施;环境影响评价的结论。
2.建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：建设项目概况;建设项目周围环境现状;建设项目对环境可能造成影响的分析和预测;环境保护措施及经济、技术论证;环境影响经济损益分析;对建设项目实施环境监测的建议;环境影响评价结论。另外，在对水环境可能造成影响和可能产生环境噪声污染建设项目的环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见。
(三)环境影响评价的程序
1.专项规划的环境影响评价的程序。其程序是：(1)编制专项规划的国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，应当在该专项规划上报审批前，组织进行环境影响评价草案的编制;(2)专项规划的编制机关应举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见;(3)编制机关在报批规划草案时，将环境影响评价报告书一并附送审批机关审查;(4)对环境有重大影响的规划实施后，编制机关
应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关。
2.建设项目的环境影响评价的程序。建设项目的环境影响评价报告书、报告表、登记表应在建设项目可行性研究阶段报批;铁路、交通等建设项目，经环保部门同意，可以在初步设计完成前报批。其审批程序为：(1)首先由建设单位或主管部门签订合同委托有评价资质的评价单位进行调查和评价工作;(2)评价单位通过调查和评价制作环境影响报告书(表);(3)建设单位在报批环境影响报告书前应举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见;(4)建设项目的主管部门负责对建设项目的环境影响评价文件进行预审、审核、审批;(5)报告书由有审批权的环保部门审查批准后，提交设计和施工。
四、“三同时”制度
“三同时”制度，是指建设项目需要配置的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境法律制度。该制度系我国首创。
(一)“三同时”制度的适用范围
中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域对环境有影响的建设项目需要配置环境保护设施的，必须适用“三同时”制度。
(二)“三同时”制度的实施程序
1.建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。
2.建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行，建设项目试生产期间，建设单位应当对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行监测。
3.建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。分期建设、分期投入生产或者使用的建设项目，其相应的环境保护设施应当分期验收。
4.建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可投入生产或者使用。
五、排污收费制度
排污收费制度是指国家环境管理机关根据法律、法规的规定，对排污者征收一定数额的费用的一项法律制度。
(一)征收排污费的对象
征收排污费的对象是超过国家或地方污染物排放标准排放污染物的企业事业单位。有以下例外：企业事业单位向水体排放污染物，不超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，缴纳排污费，超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，缴纳超标准排污费，即对排放水污染物实行达标排放的征收排污费，超标准排放征收超标准排污费的双收费制度;向大气和海洋排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准，达标排放的征收排污费，超标排污应当限期治理并科以罚款。
(二)征收排污费的程序
征收排污费按下列程序进行：排污单位向环境保护主管部门申报登记排放污染物的种类、数量和浓度;环境保护主管部门或其指定的监测单位进行核定;环境保护主管部门发出缴费通知单;排污单位在收到缴费通知单后向指定的银行缴付。
(三)缴纳排污费以外的其他法律义务和责任
对排污者而言，其缴纳了排污费，并不免除其负担治理污染、赔偿污染损失和法律规定的其他义务和责任。
六、总量控制制度
总量控制制度是指国家环境管理机关依据所勘定的区域环境容量，决定区域中的污染物质排放总量，根据排放总量削减计划，向区域内的企业个别分配各自的污染物排放总量额度的
方式的一项法律制度。
(一)总量控制的对象
主要是指国家“九五”期间重点污染控制的地区和流域，包括：酸雨控制区和二氧化硫控制区;淮河、海河、辽河流域;太湖、滇池、巢湖流域。
(二)总量控制的实施程序
1.国家环境管理机关在各省、自治区、直辖市申报的基础上，经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把主要污染物排放量分解到各省、自治区、直辖市，作为国家控制计划指标。
2.各省、自治区、直辖市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。
3.编制年度污染物削减计划。
4.年度检查、考核。
七、环境保护许可证制度
环境保护许可证制度，是指从事有害或可能有害环境的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发放许可证，方可按许可证的规定进行该活动的一整套法律制度措施。在环境保护许可证制度中，使用最广泛的是排污许可证。
(一)排污许可证的适用范围
对依法实施重点污染物排放总量控制的水体排放重点水污染物的和对大气污染物总量控制区排放主要大气污染物的实行排污许可证制度。
(二)排污许可证制度的实施程序
排污许可证制度的实施程序如下：
1.排污申报登记。排污单位向环境保护主管部门如实申报排放污染物的种类、数量、浓度、排放的方式和排放去向。
2.分配排污量。各地区确定本地区污染物排放总量控制指标和分配污染物总量削减指标。
3.发放许可证。对不超过排污总量控制指标的排污单位，颁发《排放许可证》;对超出排污总量控制指标的排污单位，颁发《临时排放许可证》，并限期削减排放量。
4.发证后的监督管理。许可证发放以后，发证单位必须对持证单位进行严格的监督管理，使持证单位按许可证的要求排放污染物。
八、限期治理制度
限期治理制度，是指对污染严重的污染源，由法定国家机关依法限定在一定期限内治理并完成治理任务，达到治理目标的一整套法律制度措施。
(一)限期治理的对象
限期治理的对象包括两大类：
1.严重污染环境的污染源;
2.位于需要特别保护的区域内的超标准排污的污染源，需要特别保护的区域指风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域。
(二)限期治理制度的实施程序
限期治理由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出意见，报同级人民政府批准。中央或者省、自治区、直辖市人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定;市、县或市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。造成环境噪声污染的小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除加收超标准排污费外，可以处以罚款，或者责令停业、关闭，罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定;责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭的，须报国务院批准。
九、环境标准制度
环境标准制度是国家为了保护环境质量，控制污染，按照法定程序制定并实施各种环境技术规范的法律制度。
(一)环境标准的体系
环境标准分为国家环境标准、地方环境标准和国家环境保护总局标准。国家环境标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放标准(或控制标准)、国家环境监测方法标准、国家环境样品标准和国家环境基础标准。地方环境标准包括地方环境质量标准和地方污染物排放标准(或控制标准)。需要在全国环境保护工作范围内统一的技术要求而又没有国家环境标准时，应制定国家环境保护总局标准，国家环境保护总局标准是环境保护行业标准。
(二)环境标准制定权限权力的划分
国务院环境保护行政主管部门负责制定国家环境标准和国家环境保护总局标准。省级人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准;对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以规定地方污染物排放标准;对国家污染物排放标准已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。
(三)环境质量标准和污染物排放标准的法律意义
环境质量标准和污染物排放标准是环境标准体系中最重要的两类标准。
环境质量标准是环境中所允许含有有害物质或因素的最高限额。环境质量标准是确认环境是否被污染以及排污者是否应承担相应民事责任的主要根据。
污染物排放标准是允许污染源(如工厂或设施等)排放污染物或有害环境的能量的最高限额。污染物排放标准是认定排污行为是否合法以及排污者是否应承担相应行政法律责任的主要根据。