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对公平的考验:养老金并轨

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2015-04-01 16:47

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【 liuxue86.com - 公务员考试 】

  对公平的考验:养老金并轨,由出国留学网公务员资讯频道为您准备,希望对您会有所帮助:

  那些过去两年间备感失落又不断焦虑的国家公务员们,可以带着一份久违的欣喜准备过年了。他们会发现,自己的基本工资涨了不少,同时,工资条上养老缴费信息一栏的数字,也在明显增加。

  这显然引起了普通民众的不满。尤其是当他们看到有报道称公务员此番工资上涨幅度超过6成时。长期以来人们对公务员群体充满了复杂的情感,他们羡慕这个群体的社会地位、工作光环,内心里多少存有一丝对行政权力的渴望和崇拜。但同时他们也对这个群体因权力而滋生的各种腐败深恶痛绝。2013年的“反四风”和“八项规定”,让民众拍手称快,因为他们终于看到那些曾借着公权力八面威风的“官老爷”现在不得不夹起尾巴。2014年的反腐败运动更是大快人心—虽然看到一些官员的家人、朋党几乎被连根拔起、悉数“下狱”时,偶尔也会泛起内心潜藏的恐惧感。

  与此相反,一些公务员将涨工资视为是理直气壮的事情。这个群体已有将近10年没有涨过工资了。他们甚至会有落魄之感,恒大老板许家印一条H标识腰带的价钱,有可能顶得上他们两三个月的工资。当然曾经在很长一段时间里,他们也或许根本感受不到工资对他们生活的影响,因为他们的一些人其实都花不着工资。那些点到为止、称不上行贿的送礼,就足够买好几条许家印式腰带了。他们还可以出入各种豪华场所享受,并被奉若上宾;他们的账面工资不高,各种五花八门的津补贴却很丰厚。但在过去两年间,这些红利被一阵阵凛冽的大风撕得粉碎。

  过去的日子难以为继,未来的岁月飘忽不定。变革开始了。这是一盘很大的棋,涨工资是第一落子。

  事实上,此番公务员工资的上涨自2014年10月就已经逐步开始了,工资同时上涨的,还包括一些事业单位人员。在中国,政府和事业单位是两个独特的群体,他们在官方的文件中通常被统称为机关事业单位。据统计,全国目前机关事业单位在职职工有3000多万人,退休人员1500多万。其中,约有800万属在职公务员。

  2015年1月12日,人社部和财政部联合下发《关于调整机关工作人员基本工资标准的实施方案》,这份文件称,从2014年10月1日起,调整公务员基本工资标准,同时将部分规范津贴补贴纳入基本工资。

  按照该方案,中国“正国级”官员的基本工资(职务工资加级别工资)将从7020元增至11385元,而最低级别的办事员基本工资,则由630元增至1320元。方案还明确,今后公务员工资原则上每年或每两年调整一次。依据工资调整比较结果,综合考虑国民经济发展、财政状况和物价变动等因素确定调整幅度。

  中国公务员上一次工资上涨发生在2006年。当时,国家发改委、财政部、国资委、人社部(时名社保部)等部委正在按照国务院的要求联合研究起草一份指导中国进行收入分配改革的纲领性文件。按照设想,这份改革文件,将从宏观层面设计出一个从国家到企业再到个人的财富分配意见,同时这还是一份用以指导普通公司企业、机关事业单位和国有企业进行收入分配的顶层文件。

  这份被社会各界给予厚望的改革文件,一直到2013年才正式出台,名为《关于深化收入分配制度改革的若干意见》。其内容让外界大失所望。它的研究和制定横跨了两届政府,却没有太多实质突破。原则性表述占据了大部分篇幅,模糊不清的政策让改革失去了操作性。国家发改委一位参与了这份文件起草的专家也难掩失望之情,“很多具有突破性的改革建议,被部门和利益集团之间反复的博弈都搞掉了。”

  不过,全国800万公务员的工资却在上述文件起草过程中,悄无声息地上涨了。这自然激起了更多的批评,这个群体是中国收入分配制度改革的设计者,也是被改革的对象。这场改革最初设定的原则是:限制高收入群体、稳定中等收入群体、提高低收入群体、规范非正常收入渠道。但最终,除了公务员工资和高收入群体的收入提高了之外,收入分配机制不公平的现象并没有得到遏制,相反还有进一步加剧的可能。

  也许是迫于社会压力,接下来的8年间,公务员的基本工资再也没有增加过。一项缺乏共识的改革,就此归于沉寂。原本应该建立起正常工资增长机制的公务员群体,也对这项改革变得投鼠忌器。由于缺乏指向明确的顶层改革设计,公务员工资改革、事业单位工资改革、央企薪酬体制改革、普通企业的正常工资增长和谈判机制等一系列具体又核心的改革命题,也都裹足不前,偶有进展,也是旧机制内部的小修小补。

  二

  这一状态延续了好多年,直到被一项新的改革任务逼迫着再次重启。这项改革任务,就是2013年中共十八届三中全会中确定的推进机关事业单位养老保险制度改革。

  根据十八届三中全会提出的要求,要按照社会统筹与个人账户相结合的基本模式,建立机关事业单位基本养老保险制度,破除养老保险“双轨制”,在更大范围体现制度的公平性。同时,还要根据机关事业单位的职业特点,普遍建立职业年金制度。解决“双轨制”问题,建立机关事业单位基本养老保险制度,还必须与机关事业单位人事制度、工资分配制度、财政体制改革相互配套,明确参保人员的范围、缴费工资的基数和财政补助的机制。

  比起公务员工资改革,机关事业单位养老保险的并轨,是一项负担更重、也更为棘手的任务。此事距离上一次国家层面的养老制度改革已经过去了24年。1991年6月,国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,实行养老保险费社会统筹改革,改变养老保险费由国家、企业负担,实行国家、企业、个人三方共同负担,提出建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险体系。

  中国就此拉开现代养老保险体制改革的序幕。此后,经过多年政策修缮,改革的范围从原来的国有企业,逐步扩展到其他所有制企业、个体工商户、灵活就业人员等群体。到2014年底已经覆盖了总量3.4亿人左右,全国企业养老保险基金积累已经到了3万多亿元。

  但这场延宕已久、涉及面颇广的养老保险制度改革,似乎遗忘了机关事业单位这个特殊的群体。或者说,一场关及每一个人养老问题的大改革制度的设计者们,忘了还要改自己本身。

  其中的一个重要原因是,企业单位的保险,从一开始就明确由国家、企业和个人按比例分别承担,并且个人缴纳比例不断增加,而机关事业单位的养老保险金,则几乎全部由国家财政出钱。这便是中国特色的双轨制。

  养老保险的双轨制,不仅让这个国家的财政压力剧增,而且也产生了巨大的分配不公。按照中国财政部财政科学研究所的研究结果,2013年城镇职工基本养老保险月人均养老金近1900元,事业单位月均养老金是企业退休职工的1.8倍,机关公务员退休人员养老金水平是企业的2.1倍。

  而中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文的研究表明,机关、事业单位与企业间的养老金待遇差距呈现拉大趋势。1999年,机关、事业单位年人均离退休费与企业之比为0.8,到2000年即迅速扩大为1.5,2004年更达到1.8。

  此外,2013年3月中国社会科学院发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》显示,在被调查者中75.4%的职工养老金不高于2000元,92.3%的机关事业单位退休人员养老金却都高于 4000元。

  养老保险双轨制的核心是,普通企业职工自己出部分资金为自己的养老买单,而机关事业单位的人员,则通过普通民众和企业为国家上缴的财政收入来为其养老买单。

  随着机关事业单位人员群体的不断扩大,以及养老保险支出的逐年扩大,财政已经越来越吃力。据人社部副部长胡晓义透露的信息,目前全国企业养老保险的抚养比大致是3:1,而事业单位抚养比则高得多,大约为2.5:1,机关单位更高,已经到了2:1。养老保险金入不敷出,已成事实。外界担心,随着更多公务员的退休,以及养老金账号的空转,政府会拿普通企业职工缴纳的保险金来补给公务员用。

  形势至此,对机关事业单位的养老保险制度改革,已经不再是一场简单的补课,而是涉及到这个国家社会公共制度的公平与否。

  在此背景下,2015年1月15日,中国以国办二号文件的形式,发布了《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,由此正式启动这项被遗忘搁置已久的改革。

  三

  人社部副部长胡晓义在2015年1月中旬对外称,企业养老保险制度改革的时间比较长,从上世纪90年代就开始进行,而国务院决定机关事业单位从2014年10月1日起实施改革,这是一个新举措,过去确实没有基金积累。

  他明确保证说,事业单位养老保险改革后,不会出现“吃”企业结存基金的情况。因为国务院的改革文件中明确规定,“机关事业单位基本养老保险基金单独建账,与企业职工养老保险基金分别管理使用”。

  但难题依旧存在。启动改革后,全国总计4500多万机关事业单位人员,既要为在职职工养老保险缴费筹资,又要保证已经退休人员的基本生活。面对巨大的需求缺口,养老资金从何而来?

  改革的设计者提出了“代际赡养”的概念,也就是说,让3000万尚未退休的机关事业单位人员,比照企业单位养老金,逐步缴纳充实其养老金账户,为现存1500多万已退休人员养老。

  胡晓义说,如果要同时筹措1500多万人的养老保险基金,还要筹措单位缴费、个人缴费,累积起来,负担非常重。这个问题怎么解决?实际通过多年改革已经摸索了可行的路径,就是把集中的问题分散来处理,用时间的推移来逐步解决这个问题。

  政府很快想到了养老金的筹措办法:为公务员和事业单位人员涨工资。2015年1月12日,人社部和财政部联合下发的《关于调整机关工作人员基本工资标准的实施方案》即是其中的一部分,此外,相关部门还同时下发文件,对事业单位工作人员的基本工资进行调整,对机关事业单位离退休人员的待遇进行调整。上涨的工资收入中,有一大部分的比例,将被用作对其养老金账户历史欠账的补缴。

  上述公务员工资改革的方案称,对于此次公务员加薪所需财政资金,文件明确将按行政隶属关系和现行经费保障渠道解决。对于部分地方所需经费,中央财政将通过增加均衡性转移支付给予适当补助。

  至此,中国机关事业单位养老金并轨的改革,通过两份文件的出台,确定了从个人补缴养老金到涨工资再到明确国家财政补助的政策操作路径。人们发现,中国4500万机关事业单位人员的养老问题,在旧体制行将走投无路的情况下,还是由国家财政出面买了单。

  这让一些人不满。尽管历史遗留问题已经无可追溯,但这种改革的制度设计,再次引发了关于公共政策公平问题的讨论。机关事业单位这一特殊群体,在过去20多年间一次次工资改革和养老保险制度改革中,先是遗忘了自己,然后又为自己设计了一个由财政买单来涨工资和养老的路径。

  他们显然考虑到了这一点,但又巧妙地回避了自身。胡晓义说,“说到制度公平的问题,问题的实质在于如何引导企业年金更快地发展,使更多的企业职工能够不但有基本养老保险保障,而且有补充养老保险的补充保障。”

  这再次让那些企业员工和企业主体会到了一种隐蔽而难言的改革成本:一项原本不公平的制度,在改革后出现了新的不公平的制度鸿沟,而解决的办法是设计另一项新的制度,让鸿沟底部的那个群体自己熨平社会的皱褶。

  四

  好在,人们看到,机关事业单位的养老保险制度终于开始起步,并且将通过缓慢的“代际赡养”逐步完善。

  中国劳动学会副会长苏海南评价称,养老金并轨已成为广义收入分配体系改革的重要突破口和抓手,有利于进一步深化整个收入分配体系改革并带动其他相关配套改革,也顺应了民意,有利于凝聚社会共识,因而具有极为重要的意义,“养老并轨是继近期中央决策央企负责人薪酬制度改革后在收入分配领域深化改革的连续动作,既是建立健全企业与机关事业单位统一公平公正的社会保险制度的重要措施,同时也为公务员工资制度改革创造了必要条件。”

  人社部副部长胡晓义说,“这次养老保险制度改革到底改了什么?第一,改了一个制度模式。原来是单位保障模式,现在变成了一种社会化的制度安排,这样单位退休抚养比例不平衡就被分散掉了。”

  这也许是中国在为4500万机关事业单位人员支付了巨大的财政成本之后,改革所带来的唯一制度上的收获。

  截止到2015年2月5日,中国地方政府的“两会”已经相继进入尾声。有超过20多个省份在其政府工作报告中提出,2015年要加快制定机关事业单位养老金的并轨方案并抓紧落实该项制度。

  比如,北京市就表示,“做好社会保障制度整合衔接,制定机关事业单位与企业职工养老保险并轨的具体办法,推进医疗保险付费方式改革,完善社保待遇标准联动调整机制。”浙江省则将实施机关事业单位养老保险制度改革,积极推进社会保障从制度全覆盖提升到人的全覆盖。中部省份安徽省提出,要完善机关事业单位人员工资制度,提高基本工资标准并建立正常调整和增长机制,实行乡镇工作补贴,推进机关事业单位养老保险制度改革。此外,湖南、陕西、贵州、上海等多地政府工作报告中也都做出类似表述。

  看起来,改革正在大步向前。当然,还有许多问题依旧没有答案。

  随着这个国家老龄化程度的加剧,其养老负担将必然会越来越重,未来长期制度安排当如何设计?中国养老保险基金的投资运营如何提上日程?更根本的问题是,除了给公务员涨工资、让普通民众和企业多缴纳养老金、让国家财政继续补贴之外,中国如何解决老龄化高峰的国家财务平衡?

  而普通民众更为关心的是,为了给此次养老保险并轨创造条件,政府会对机关和事业单位建立起正常的工资增长机制,但他们的工资究竟该如何增长?毕竟他们本身是改革的设计者,却也是被改革的对象,如何保证他们在制度设计中的程序公平?

  人们乐于见到改革的每一步进展,哪怕它充满争议。但相比于改革的结果,人们更加关注改革决策的公平。因为,这将塑造我们未来的生活。


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